逐條探討｜建築技術規則

本頁是唯讀的，您可以看到原始碼，但不能更動它。您如果覺得它不應被鎖上，請詢問管理員。
**延伸閱讀**
====== 山坡地專章的立法沿革 ======

**關聯條文**：[[第13章_山坡地建築:260_山坡地定義|設計施工編第260條（山坡地定義）]]

----

我國對於山坡地開發及建築的管理是先從山坡地**水土保持**的角度出發，後續導入**土地使用管制**，再導入**環境影響評估**制度來加強對開發許可的審查。建築法規受到這樣的立法大輪推動，充滿了濃厚的「**限制**」色彩，但並沒有發展出足夠完備且符合實用的技術法規。立法研究的倉促可能也是原因之一，關於國外法規的文獻回顧甚至在立法後的研究才被提出。因此本章的規定幾乎全部都是我國的原生規定，並沒有引入國外的法規概念。

即便如此，還是很值得了解國外的山坡地土地使用管制方式和建築法令的考量，有助於理解為何我國無法產生類似的建築風貌。以下簡述日本的有關法令。

----
===== 日本的山坡地建築法令 =====

我國的先行研究以為日本並沒有適用於山坡地建築的專法，但這可能是個誤解。日本在1960年代就已經有相關的中央法規，只是並非訂在建築基準法裡。此外，各地方政府也依各自的風土民情自訂開發指針或建築条例。在說明日本的山坡地建築法令之前，需要先對日本的建築法令和土地使用法令體系有基本的了解。

建築基準法規定，達到一定規模的建築行為就必須申請「建築確認（即建照）」，這個規模的標準視敷地是否座落於「都市計画区域」而有不同。另外都市計画法規定，達到一定規模的「開發行為」屬於許可制((日本都市計画法第33条))。同樣地，開發規模的標準也依所在位置屬於哪一種區域而有不同。意即「都市計画区域外」在一定規模以下的開發行為和建築行為，國家是採取自由放任態度。而且各地方的「都市計画区域外」在土地使用管理上仍屬各地方政府的管轄範圍，可以自訂法規。這兩點與我國有很大的不同，我國的「非都市土地」採用「使用地編定」的全面管制，非屬允許的用途不論規模皆原則禁止，土地使用的主管機關則為區域計畫的擬定機關（內政部）。

日本都市計画法對於「**開發行為**」有明確的定義，指的是「**以建築物或特定工作物的建設為目的，而對土地的區劃形質的變更**((日本都市計画法第4条第12項))」，並不包含「建築行為」在內。所謂的「特定工作物」指的是混凝土廠、高爾夫球場、大型墓園等。「土地的區劃形質的變更」由地方政府自訂認定標準，其中「**區劃的變更**」指的是形成土地區劃的公共設施（道路、水路）的新設、廢止、移動等，不包含土地登記冊上的合併或分割；「**形的變更**」指的是挖填整地，不包含與建築工程結合的地基埋設及開挖；「**質的變更**」指的是由宅地以外的土地（農地、山林等）變更為宅地。適用開發許可制的對象規模概略如下表，新設道路的部份也應計入開發區域的面積。1公頃的適用門檻相當低，看起來好像很嚴格，但相對於我國基本禁止10公頃以下的開發，顯得更切合實際。

^  區域種類  ^^^  對象規模  ^  備註  ^
|都市計画区域|線引き都市計画区域|市街化区域|1000㎡以上的開發行為|既成市街地、近郊整備地為500㎡|
|:::|:::|市街化調整区域|所有的開發行為|相當於我國的都市計畫保護區|
|:::|非線引き都市計画区域||3000㎡以上的開發行為|未明確劃定使用分區的都市計畫區|
|準都市計画区域|||3000㎡以上的開發行為|預料未來可能都市化而預先劃定的區域|
|都市計画区域外|||1ha以上的開發行為|相當於我國的非都市土地|

至於與**山坡基地整地**有關的法令則是1961年制定的「**宅地造成及び特定盛土等規制法**（盛土規制法）」及其施行令，以「**防止因宅地造成相關的崖崩或土砂流出致災的必要規制，確保國民的生命及財產，促進公共的福祉**」為目的。其中的「**宅地**」指的是「農地、採草放牧地、森林地、道路、公園、河川、公共設施用地以外的土地」，相當於我國所稱的「建地」。「**宅地造成**」指的是「將宅地以外的土地變為宅地的土地形質的改變」，相當於我國的「變更編定加上整地行為」；若原本就是宅地的整地行為並不適用該法。當地方政府首長認為為達成本法目的有必要時，可以指定「宅地造成工事規制区域」，類似於我國所稱的「法定山坡地」，但法律明訂只能劃設有必要的最小限度範圍。在「規制區域」內進行的「土地形質變更」超過適用門檻時，就必須申請宅造許可，並依政令規定的技術基準設置防止災害的必要措施（擋土牆、排水設施等）。取得宅造許可後才可申請建築確認，但並不需要等到宅造工事完了檢查後。「盛土規制法」的適用門檻((「宅地造成及び特定盛土等規制法施行令」第3条))訂有很明確的標準，當挖土產生高度超過2m的崖((依「宅地造成及び特定盛土等規制法施行令」第1条之定義，「崖」指的是地表面與水平面夾角超過30度的斜面地，不包括硬岩盤，但包含風化嚴重的岩盤，也包括擁壁（擋土牆）。「崖面」指「崖」的地表面，相當於中文的「陡坡面」。))、或填土產生高度超過1m的崖、或挖填土產生高差超過2m的崖、或前述三款之範圍合計超過500㎡；至於未產生「崖」的挖填土不受限制。高度超過5m的擋土牆、或整地面積超過1500㎡之排水設施應由具一定資格的專業人員設計

「盛土規制法」不只適用建築基地的整備，也適用在既成建築物的基地。若既成宅地可能對既成的另一団宅地或相當數量的居住者造成危害時，地方政府首長可以指定「造成宅地防災区域」。在「防災区域」內災害危險較大的情況，甚至可以命令宅地或擋土牆的所有者、管理者、或佔有者進行改善措施，違反命令得處以徒刑或罰金。

「盛土規制法施行令」規定了相關的工程技術基準，包括挖填整地、各種擋土牆構造、擋土牆的排水孔、崖面處理、排水設施等；以及「造成宅地防災区域」的指定基準。跟基地整地有關的法規還有「急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律」和「土砂災害警戒区域等における土砂災害対策の推進に関する法律」。

在山坡地佔比較高的行政區域，有些地方政府訂有更完整詳細的開發指針或建築条例。以過半轄區位於多摩丘陵、人口卻比台北還稠密的川崎市((「川崎市宅地開発指針」和「川崎市斜面地建築物の建築の制限等に関する条例」))為例，其開發指針包含了所有應考慮的宅地造成、道路、公共空地、樹木及表土保全（水土保持）、排水設施、雨水流出抑制設施（滯洪）、雨水浸透阻害之對策（透水）、給水設施、消防設施，一體化的開發許可審查可以避免因為平行審查的個別意見而導致修正程序的反覆循環和低效率。許可的基準明確，而且兼具強制性及建議性的規範，保有一定的安全性和規劃彈性。指針中的某些觀念值得一提，例如建議整地的排水集水方向應朝向遠離邊坡的方向，原則禁止在擋土牆邊設置雨水流出抑制設計，這是為了防止排水不及而沖毀邊坡或擋土牆。另外也禁止在陡坡或檔土牆上下端一定範圍內設置雨水滲透設施，因為滲透到土壤中的水也會危害對擋土牆的安全。

在日本法令中，敷地的建築面積或容積（使用強度）並不因坡度或陡坡的範圍而有所減損。一般的「地階（地下層）」不必計入床面積和樓層數，但是「地階」在斜面地上會有部份裸露出來，變成可以作為住宅使用的空間，因此在法令的檢討上有所謂「領域」和「領域境」的概念。「領域境」相當於我國在不同的「基地地面」間的分界線，但只是用於檢討法規的虛擬概念，不必實質區劃。如此一來就不會因建蔽率（法空被縮限）、建築高度、樓層數等人為規定的因素而迫使地盤被整地成平坦地，從而可以產生豐富多樣的坡地建築風貌。
川崎市為了避免對鄰地造成壓迫感，對於下邊坡基地訂有額外的規定。例如一般建築物高度均以整地完成後的「計画地盤」為基準，但下邊坡基地較低側的填方區容易對鄰地造成壓迫，故規定填方區的建築物高度應以「現況地盤」為基準。此外，較低側（基地高差的下部1/3範圍）鄰地境界線之4m範圍內，禁止設置擋土牆等工作物、及建築物的牆與柱。我國法令中雖然也有類似目的的法條，但只對上邊坡基地有所限制。

{{.:pasted:20260505-090036.png?200}}  {{.:pasted:20260505-090040.png?300}}

日本對於「都市計画区域外」土地使用的自由放任態度看似存在濫墾濫建之虞，但其實法令已經能夠有效地防止無序的開發，而讓極低密度使用的山林建築得以產生。例如許可制適用門檻很低，而新設道路的面積必須計入開發面積，所以很容易就會達到許可制的門檻而受到約束。在都市近郊等開發效益較高、市街可能擴張但尚未納入都市計畫範圍的地區，地方政府可以先劃設「準都市計画区域」，使得任何規模的開發都必須適用許可制而受到約束。另外地方政府還可依「都市綠地法」將整片原始林地或重要的古跡區域指定為「特別緑地保全地区」或「保全配慮地區」。前者是限制建築行為、凍結現狀的制度，被指定土地的所有權人可以請地方政府價購土地，或減免其持有稅或讓渡稅以作為補償；後者則可依各配慮地區的特性由地方政府自定不同的保全育成方針。

----
===== 我國的山坡地建築法令發展沿革 =====

=== 消極的土地使用管制時期：基本水保階段 ===

在民國62年以前，我國對於都市計畫範圍以外的土地使用還沒有任何實際管制((民國65年「非都市土地使用管制規則（非都土管）」才初訂，但是到80年全文修正後才接近現行的法規樣貌。))。自62年起，依據「土地法」第81條，由地方政府依國定經濟政策、地方需要情形、及土地所能供使用的性質，進行「使用地之編定」。這是最早的**非都市土地使用管理**。初期先從日治時期編訂之「地目等則」中的「田地目」土地開始著手編為農業用地。63年「區域計畫法（區計法）」公告實施，承接了前述土地法的土地使用管理任務，規定非都市土地應制定「非都市土地使用分區圖」，並編定各種「**使用地**」。「地目等則」是為了徵稅目的，而依當時的農地使用現況編訂；「使用地」則是以「合理使用」為目標，並非遷就於使用的現況，所以既有的土地使用（包含建築物）可能與新編定的內容不合。為了避免立法前未禁止的使用權利被剝奪，故允許「**為從來之使用**（繼續作為既有的用途）」。這是人民的基本權利，受到憲法第15條的保障；除非有憲法第23條所列的必要性，不能以法律剝奪。但又不宜讓這些土地永久無限期的繼續不合規定之使用，因此允許土地所有權人提出舉証文件，將所編定的使用地「更正」為建築用地，這是在農地林地中零星分布的建地的由來。

隨著人口的持續增加，工業的快速發展，住宅及工廠等建築向未管制的非都市土地擴展。民國62年已有「限制建地擴展執行辦法」(((62)內祕金字第1274號))，主要目的是減少工廠的零星設立，**避免妨礙環境及農業生產**。但是當時認為都市計畫範圍內劃定的山坡地（如台北市的保護區）適於開發建設，以30%的坡度作為建築用地的限制，政策與現在大相逕庭。同年底公告之「實施都市計畫以外地區建築物管理辦法」目的為「**維護優良農地、確保糧食生產**」，其中規定了高等則的田地目（良田）不准建築、低等則的田地目及依土地法編為農業用地的土地限於農舍、交通、學校、工廠、公共設施等。農用地以外之土地若位於山坡地，只需檢具「水土保持計畫」，即可向建管機關申請建築。但坡度在30%以上時，得限制建築。這是最早的山坡地建築具體規定，在「土地使用」方面僅對農用地加以限制。

民國65年公告了「山坡地保育利用條例（保育條例）」，這是以水土保持法草案為藍本所制定。「水土保持法（水保法）」則在83年才完成立法，兩者互相關聯。「保育條例」的主要目的是**兼顧自然生態景觀和經濟有效的利用**，然而並沒有對山坡地的「非農業使用」增加其他限制。此時「水土保持處理」是由地方政府的水土保持單位審核，取得「水土保持合格証明」後即可向建管機關申請建照。70年修正的「非都市土地使用管制規則（非都土管）」規定需再取得「水土保持完工証明」後才可申請變更編定為「丙種建築用地（丙建）」，方可申請建照，但尚未明訂變更編定的限制。

----
=== 「水土保持」與「坡地安全」===

> 一般在考慮到山坡地作為建築基地的安全穩定和災害防治，通常會先想到的專業是土木工程，例如在坡地佔比甚高的香港即是以土力工程（Geotechnical engineering，即大地工程）為管理上的主力。但何以我國在山坡地開發建築的法規中總是三句不離「水土保持」？\\ 　
> 所謂的「水土保持」是門由「治山防洪（集水區治理）」和「山坡地農牧利用」所衍生的跨領域專業。傳統上「治山防洪」只是土木系、水利系（屬工學院）裡的一個學科，「山坡地農牧利用」則是森林系（屬農學院）裡的學科。台灣在日治時期已有森林治水和山地梯田，民國40年代開始由農復會對坡地農業開發地區的土壤保育進行研究和推廣。48年「八七水災」後，政府開始籌備山坡地保育的專責單位「山地農牧局」，56年成立專門的水土保持學系（屬農學院）。隨著相關法規制定、公務人員及專門技術人員高考的開科，62年各縣市「水土保持課」的成立，水土保持專業逐漸成型。「水土保持」的目的在於「對於水、土以及其有關的物質，如空氣、陽光與現象間相互依存之關係，先加以管理與處理，使其穩定與安全，不致發生災害與禍變，從而改進、保育、利用，使人類生生不息((「台灣水土保持之父」周恆對「水土保持」的定義))」。其中的「處理」手段並不侷限於工程方法，也包括農藝或植生方法（或稱為「近自然治理」或「生態工程」）。\\ 　
> 雖然早在民國58年經濟部即委託中華水土保持學會完成「水土保持法」草案的研擬，但因牽涉法規眾多，協調不易，故改為「山坡地保育利用條例」，於65年公告實施。「山保條例」偏重於農牧事業的保育利用，自69年起依該條例劃定的山坡地範圍也就歸屬農林主管機關的管轄。75年「山保條例」修正，加強對非農業用地的保育利用管理，包括地政及營建業務等。至於「水土保持法」直到83年才完成立法，93年將「山保條例」中有關水土保持的條文納入「水保法」以利兩法整合。因為立法過程的曲折，「山保條例」和「水保法」成為高度重疊、卻又互不隸屬的雙生法規，各自都具有普通法與特別法的特質。依照這兩部法令，各種「山坡地利用」所需的道路、排水溝、建築用地開發之整地和設施工程，以及邊坡穩定的安全分析，就被納入**以「水土保持」為名的審查範圍**，成為廣義的「水保設施」。
> 　
> 實際上，水土保持與水利、大地、土木工程在工程專業上系屬同源。水利工程領域中的「土砂災害防治」與「水土保持」領域有高度的重疊。雖然曾經有執業領域上的紛爭，但現行水保法規中已無規定只能由水保技師簽証。在各地方政府的水保業務可能歸屬工務、農業、或水利等不同的機關管轄。

----
===== 積極的土地使用管制時期：開發許可制 =====

隨著大型山坡地住宅社區的陸續開發，已經不能只考慮水土保持，還必須考慮用途計畫、土地能承載的使用強度、相關的公共設施計畫等等，這些都是在一般都市計畫中必備的計畫內容，但在「非都土管」中還付之闕如。民國72年公告「山坡地開發建築管理辦法（山開辦法）」，規定了三階段的行政程序：「開發許可」、「雜項執照」、「建造執照」。這三階段分別對應的是土地使用管制、水土保持計畫、和建築管理。新法將「開發許可」和「水保計畫」都納入「開發建築」一體的行政程序裡，較有利於整體開發行為的案件列管，因為山坡地開發及建築經常分期分區申請。而雜照與建照的「分階段」則是因循法定山坡地必須先取得「水土保持完工証明」始能申請建照的前例，故新制也規定必須先完成水保的雜項工程，取得「雜項使用執照」，後才能申請建照。

----
==== 「開發」與「建築」 ====

> 這兩個詞在中文口語中的意義有一部份重疊，單獨稱「開發」時，可能意味著「土地開發」或「建築開發」；而單獨稱「建築」時，其行為卻又可能涉及到「開發」。就法規規範對象的層級、性質、或行政程序而言，兩者指的是不同的概念，但由於法規用語經常連用，很容易導致誤解。我國法規條文中對於「開發行為」並沒有明確定義，以下引用日本都市計画法的定義來輔助說明。
> 　
> 由「山開辦法」第4條的但書「前項第1款申請開發許可，於依法已得為建築使用之山坡地，不適用」可知，只要使土地有「質的變更」之開發行為就必須申請許可。「質的變更」在這裡指的是將原本不容許建築的使用地變更編定為容許建築的使用地，至於對「區劃（道路）」或「形」的變更並不是許可制的必要條件。另外，第3條規定「山坡地開發建築面積不得少於10公頃。但依法已得為建築使用之山坡地，不在此限」，意味著小於10公頃且具有「質的變更」之開發行為一律禁止。由上可歸納得知，**非都市土地只要涉及「土地質的變更」，就必須申請開發許可；至於未涉及「土地質的變更」的開發或建築行為，都不必申請開發許可**。
> 　
> 一般所謂的「建築行為」，指的是在「建築基地（可供建築的土地）」進行的行為，可據此推論「建築行為」並不涉及土地「質的變更」和「區劃的變更」，但可能涉及土地「形的變更（整地行為）」。可以歸結「開發行為」與「建築行為」都可能涉及「土地形的變更」，而山坡地的「形的變更」必須要符合水土保持的相關規定，並且申請雜項執照和雜項使用執照。
> 　
> **「整地行為」與「水保審查」**：依民國83年制定的水土保持法規定，在山坡地從事特定行為必須要擬具「水土保持計畫」送主管機關核定，一定規模以下可以用「簡易水土保持申請書」代替((水土保持法第12條，水土保持計畫審核監督辦法第3條))。雖然訂有「水土保持技術規範」，但是大型開發的水保審查偏向許可主義，審查標準常受審查者的偏好所影響，可能大幅增加開發成本或減損開發利益。加上程序漫長且變更困難，難以因地置宜或配合需求調整，使得「水保法」與「環評法」私下被稱為「兩大惡法」。例如在水保審查中通常會要求整地行為應達到「挖填平衡」，在某些層面看來立意良善，但會對道路或基地整地的規劃會造成很大的限制，未必是安全性或經濟性最佳的方案。

----
在「山開辦法」立法後，初期是由地方政府的建管機關發給開發許可。在法規過渡的時期，依舊法已完成水保設施但尚未建築的「丙建」，仍允許依新法直接申請雜照和建照，此即俗稱的「老丙建」。因為早期的法規尚未完備，「老丙建」有可能存在較高的坡地安全風險。民國77年「非都土管」修正，規定10公頃以上之變更編定使用計畫應先由區域計畫擬定機關（內政部區域計畫委員會）同意，再由地方政府建管機關發給開發許可。後改為由區域計畫擬定機關核發開發許可，准駁的權限完全收歸中央。86年「山開辦法」修正終止了「老丙建」的延續條款。

不過，看起來像是部「三合一」法規的「山開辦法」，其法源依據是民國73年才增訂的建築法第97-1條，並非依據土地使用管理法令的「區域計畫法」或「都市計畫法」。以建築法令來變更土地使用法令上的限制，有法制上的問題。而且水土保持計畫雖然被納入開發許可及雜照階段的審查內容中，實際上仍然是依據平行法規的平行審查。後來在「非都土管」和「水土保持法」健全之後，「山開辦法」便功成身退，於92年修正全文並改稱為「山坡地建築管理辦法」，刪去了有關「開發許可」的內容。

民國72年的「山開辦法」導入了「**整體開發**」的觀念。除了「依法已得為建築使用的山坡地」以外，其他山坡地的開發面積不得小於10公頃，這是為了避免零星的小規模開發以及個別開闢的道路及排水設施、挖填土方對山坡地保育所造成的不良影響。雖然立意良善，但也導致「不開發則已，一開發就非得大型開發不可」的結果。「依法已得為建築使用的山坡地」指的是原編定使用地已容許建築使用，包括都市計畫區內位於山坡地的「住宅區」等使用分區，及早期「為從來之使用」所做的更正編定，這些土地不必經由開發許可程序。

----
===== 建築層級的技術法規 =====

就建築的限制而言，「山開辦法」已規定了「**不得開發建築**」的地形條件，包括：
  * 坡度陡峭者
  * 地質結構不良、地層破碎、斷層或順向坡有滑動之虞者。
  * 現有礦場，廢土堆、坑道，及其周圍有危害安全之虞者。
  * 有崩塌或洪患之虞者。
  * 有礙自然文化景觀者。
  * 依其他法律規定不得建築者。

「山開辦法」指定前三款的認定標準由內政部於「建築技術規則」中規定，這使得「開發層級」與「建築層級」的法令產生了聯結。技術規則的相關立法研究自民國82年才開始進行，但是在技術規則尚未制定之前，已陸續有住宅社區、高爾夫球場等山坡地開發計畫提送至內政部審議，因此內政部在79年先擬訂了「非都市土地山坡地住宅社區開發審議規範」及「非都市土地高爾夫球場開發審議作業規範」，84年將前述兩規範與其他五個專編（遊樂區、大專院校、衛生掩埋場、墳墓用地、貨櫃集散站）一起納入「非都市土地開發審議規範（開發規範）」。這些都是「開發」層級的審議規範，重點放在開發範圍內所能容受的使用用途和強度。「開發規範」的總編是法規中首次導入以「坵塊法」來計算「平均坡度」，這是引用自水文學（Hydrology）用來表示大範圍地形因子的經驗公式。「開發規範」規定平均坡度超過55%的坵塊中，必須有80%以上維持原地形地貌；扣除不可開發區面積後之剩餘基地至少應留設30%作為保育區，保育區之70%以上應維持原地形地貌，平均坡度45%以上之坡度陡峭地區應為優先保育地區。後來又將可開發坡度由55%降為40%，有濃厚的保育意味。88年公告的「台北市山坡地開發建築要點」、89年全文修正的「水土保持技術規範」、91年全文修正的「山坡地範圍劃定及檢討變更作業要點」，都採用「坵塊法」來作為平均坡度的計算方法。

至於建築技術規則的立法研究，因為國內沒有相關基礎研究，也以為國外沒有可供參考的法規，只有「不可開發建築的認定標準」站在「開發規範」的基礎上繼續探討，其他條文的方向都還在摸索階段。事實上，由公共安全、公共交通、公共衛生、市容觀瞻的角度來看，傾斜基地與平坦基地的主要差異只有在地盤本身的安全性、和對鄰地的壓迫感。傾斜的地盤受到重力的作用，在地層軟弱和坡度陡陗的情況存在滑動風險，建築物的載重也可能對擋土牆的結構安全和邊坡造成危害。但是，地質探勘只能提供有限的資訊，工程也只能建立在可接受的成本效益之上，基於學理和經驗法則所制訂的規範只是一般性準則，實務上還是必須依實際情況做「專業判斷」((「建築物基礎構造設計規範」第1.3條，民國90年))。究竟哪些規定應該納入技術規則，一時沒有定論。

----
===== 汐止林肯大郡倒塌案 =====

不幸的是，就在山坡地建築法規尚在立法研究的期間，之前的隱患果然發生災害。民國86年8月強烈颱風溫妮過境，在中北部帶來豪雨，天母、內湖、汐止的郊區社區均傳出重大災情，「林肯大郡」的順向坡崩塌瞬間就奪走28條人命。事件後「開發規範」立刻將可開發坡度再調降為30%，並且在四個月內火速完成了建築技術規則第十三章「山坡地建築」的立法，同時也訂頒了「加強山坡地雜項執照審查及施工查驗要點」。

----
===== 參考資料 =====

  * 《水土保持法制之研析》，吳輝龍
  * 「公告編定前合法建築物認定之探考」，陳智啓，南投縣政府97年度研究報告，2008
  * 「山坡地建築專章與技術評釋」，李咸亨，地工技術第70期，1998

{{tag>[山坡地建築]}}

~~DISCUSSION~~