1.40｜永久性空地

• 「永久性空地」一詞雖然自民國63年就開始採用，但至71年才增訂用語定義為第36款，是我國的原生名詞。
• 民國72年增訂圖例1則，為「基地隔道路面對永久性空地」的長度計算方法，應用於同編第23、24條。
• 民國86年修正，目次酌修。
• 民國92年修正，調整款次為第40款。原圖例未繼續收錄於紙本法規，但亦未公告廢止，可能原因是實施容積管制以後同編第23、24條已不再適用。

• 「永久性空地」是能永久保持空地狀態的土地的集合名詞，具有與「道路」類似的間隔功能，但不一定具有通行或避難的功能。當基地臨接或面對「永久性空地」時，若干與「道路寬度」有關的限制得以放寬，例如建築物高度、建築面積。另外有關有效採光、防火間隔的規定也會產生等同於「道路」的效果。

• 具有與「道路」類似的避難功能的永久性空地，可以作為「地下建築物」避難動線的終點。

• 實務上的認定偏於保守，通常僅限於法條所列舉或已有函釋的情況，並不包含其他依法或因地形而不得建築的土地。例如坡度陡陗的保護區土地並不能視為永久性空地。

• 依法不得建築：指的是「依都市計畫法或其他法令所規定得建築使用之項目外，不得再為其他用途之建築使用而言」¹⁾。不過在都市計畫中的公共設施用地可能可以作立體或平面的「多目標使用」²⁾，這種情況是否視為「永久性空地」存有不同的看法，詳後文解讀。

• 不包括道路：根據營建署的函釋，道路具有「絕對空地」的性質³⁾。所以本款定義中予以排除的原因應該不是否定其空地特性，可能是為了避免在其他法條的放寬規定中與「道路」的寬度重覆計算。
  • ＃同樂會觀點 不過本款列舉項目就有一個例外。「廣場」就是一種既可以視為「適法道路」、又可以視為「永久性空地」的土地。顯示「永久性空地」這個集合名詞在定義和使用上仍有一些曖昧的空間。

• 此類均為依法能確保永久開放性的公共設施用地及河川綠地。

• 已開闢：「尚未開闢完成」的公共設施用地仍有變動的可能，不一定能確保永久開放性。
  • 以前的都市計畫法第50條訂有公設保留地「徵收期限」的規定，逾期未徵收者自動撤銷。民國77年後雖然已無此期限規定，但未徵收開闢的公設保留地仍有可能變更為其他用途，具有不確定性。
  • 「已開闢」的認定條件：若空地已徵收，確保不變作他用，且訂有開發計畫並編有預算者，得由地方政府認定是否屬於「已開闢」⁴⁾。
  • 「河川警戒線、河川安全管制線、或河川區域線」範圍內之土地如果已依水利法完成劃定報核，就受到水利法限制使用，不論是否已徵收開闢，皆可視為永久性空地⁵⁾。水利機關公告的範圍線若與都市計畫之範圍線有不符的情況，應請地方主管水利機關向主管都市計畫機關辦理專案變更。但若是由都市計畫劃定的「行水區」、「堤防用地」，而尚未完成「河川區域線」的劃定，就必須依前述的「已開闢條件」來判定⁶⁾。

• 部分開闢：以「已開闢完成」部份的平均寬深度是否達到同編第23條第1項第2款、第24條第1項第2款之標準，來認定該空地是否屬於「已開闢」⁷⁾。

• 「水面」是天然地形造成的永久性空地，但陡陗的山坡不是。

• 本目的規定比較令人費解，其實這是配合同年修正的第14、15條之建築物高度規定所訂的認定標準。
  • 夾在道路之間（或二條道路之間）的河川綠帶沒有寬度上的要求，這是配合同編第14條第1項第5款之規定。當道路中間夾有河川綠帶時，其面前道路寬度的認定可以將兩側道路合計，與河川綠帶的寬度無關，故不予限制。
  • 非夾在道路之間（或二條道路之間）的河川綠帶，寬度必須大於4m，這是配合同編第15條第1項第1款之規定。因為如果河川綠帶的寬度小於4m，則依該放寬高度公式計算之結果反而會比同編第14條規定的高度還低。

• ＃同樂會觀點　寬度小於4m的河川綠帶其實還是具有「間隔」的功能，例如在檢討「防火間隔」時，寬度未達4m的河川綠帶只能視為「鄰地」，並不合理。而且在以「永久性空地」為放寬條件的條文中，其實大部分都個別訂有寬度（深度）標準。以放寬高度公式之標準來作為「永久性空地」的定義並不十分恰當，應考慮各種法規目的來設定其寬度下限。

• 地目為「水」的水利用地仍需視其實際供溝渠使用的範圍土地是否達4m，來作為「永久性空地」的認定⁸⁾。

• 鐵路、高速公路：解釋函將鐵路及高速公路視為「道路」的一種，然後再依本款的文字規定「永久性空地不包括道路」，所以鐵路及高速公路不視為永久性空地⁹⁾。不過必須注意的是，鐵路及高速公路其實都不能指定建築線申請建築，另詳同編第1條第36款之筆記。
  • ＃同樂會觀點　在「面前道路」的適格認定時，鐵路和高速公路都不被認為是「適法道路」；但在「永久性空地」的認定時卻又被認為屬於「道路」，而不視為「永久性空地」，函釋理由的文字顯然有欠周全。

• 多目標使用：都市計畫法允許公共設施用地的地上或地下做「多目標使用」。但如此一來，第一目列舉的公園、兒童遊樂場、體育場用地就可能有地上建築物的存在，與「永久性空地」字面上的意義有所衝突，在解釋函中經常不被認定為「永久性空地」，請特別留意。
  • 公共設施用地的「多目標使用」始於民國67年訂定的「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」，這是為了鼓勵民間投資公共設施的建設。但直到91年都市計畫法第30條才修正以賦與其法源，次年由「都市計畫公共設施用地多目標使用辦法」替代原「使用方案」。
  • 建築技術規則在民國63年訂定有關建築物高的度放寬規定時，採用「公園、廣場、河川等」一詞，至71年才改以「永久性空地」一詞代之，疑義由此產生。因為「永久性空地」一詞常被以其文字意義來理解為「永久的空地」，而非以其法規定義。就本目之列舉式法規定義而言，其實並沒有排除具有地上建築物（通常為極低密度）在內的公園、兒童遊樂場、或體育場等。但就文字意義而言，因為無法確定地上建築物與空地的配置，導致建築法規的許多規定產生高度不確定性。
  • 目前對於「多目標使用」是否能認定為「永久性空地」尚未有直接的解釋函，只有在第23條（冬至日日照）的相關函釋可供參考。該條的條文採用「鄰近基地」一詞，其中「基地」解釋為「可建築土地」。如果公共設施用地能做「多目標使用」，就會被視為「可建築土地」，而受到第23條的保護。這種情況由各地方之建管及都計機關共同認定¹⁰⁾。可知營建署的見解是偏向文字意義上的「永久的空地」。
  • ＃同樂會觀點　雖然函釋的態度偏向保守，但規劃時仍可先由各法條之目的及其效果來區別「地上（平面）多目標使用」對檢討該法條的影響程度，再進一步向地方政府確認。例如多目標使用顯然會對「防火間隔」產生不確定性；對「有效採光」、「建築物高度（街影法）」、「地下建築物」直通樓梯的出口設置位置之影響則比較有限；至於住宅單位「挑空部分」之面向則通常不受到影響。

• 停車場、廣場、廣場兼停車場：
  • 「停車場用地」未在本款列舉項目裡，而且停車場可以立體化、地面上也可以做很多種「多目標使用」，所以不能視為永久性空地¹¹⁾。
  • 「廣場用地」僅有地下能作多目標使用，可以視為永久性空地¹²⁾。
  • 若為「廣場兼停車場用地」，且在都市計畫書上有載明兼作「停車場」使用之面積、比例、或標有界線者，才可以分別准許作多目標使用，因此不能視為永久性空地。如果未載明，則只能作地下多目標使用，得視為永久性空地¹³⁾。

• 都市計畫風景區：「風景區」不一定是「公共設施用地」。不論風景區地上所闢建的設施用途是否為球場、兒童遊戲場，仍應以是否為「公共設施用地」來認定¹⁴⁾。

• 水岸發展區：都市計畫中的「水岸發展區」是專供水岸遊憩之用，不得作一般建築使用，因此得視為「永久性空地」¹⁵⁾。

• 綠化步道：在某些都市計畫中有「綠化步道」的用地類別，但究竟屬於綠地（可視為永久性空地）還是步道（屬道路，不視為永久性空地）應由地方政府認定。

日本法令中並沒有特別定義一個集合名詞來代替公園、廣場、水面等空地。這樣規定的好處是比較容易因應不同的規範目的做調整，以減少疑義；缺點是在每個放寬法條都必須一一列舉，比較累贅。例如：