第14章_工廠建築:269

269｜本章之適用範圍

2003-03-20初訂	2010-05-19修正	2010-07-01施行
★★★　若屬於工業用地，會對建築使用造成很大的限制，非常重要。

1	下列地區之工廠類建築物，除依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產業創新條例所興建之工廠，或各該工業訂有設廠標準或其他法令另有規定者外，其基本設施及設備應依本章規定辦理：
	一、	依都市計畫劃定為工業區內之工廠。
	二、	非都市土地丁種建築用地內之工廠。

法規概述

法規來源及沿革

民國82年，第117條（特定建築物專章之適用範圍）增訂第2項，並依該項訂定了「工廠類建築物基本設施及設備標準」，為本章的前身。全部條文均為我國的原生規定。

民國92年為配合「行政程序法」的施行¹⁾，將82年頒訂的「工廠類建築物基本設施及設備標準」納入技術規則，成為第14章。第117條第2項及該標準隨後即廢止。
　
- 法規合併的背景：民國87年台灣省政府虛級化。「法制再造」是「政府再造」理論的重要內涵，大量的中央及地方法令在這段期間進行法制上的調整。92年同時併入技術規則的還有「實施都市計畫地區建築基地綜合設計鼓勵辦法」。
  　
- 法制的調整：依「行政程序法」第150條：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神」。「建築法」是一部由行政院提案、經由立法院立法、再以總統令頒布的「法律」。而「建築技術規則」則是依「建築法」第97條授權，由行政機關（內政部）直接訂定頒佈的「法規命令²⁾」，毋需經由立法院。「工廠類建築物基本設施及設備標準」及「實施都市計畫地區建築基地綜合設計鼓勵辦法」的法源依據都是「建築技術規則」，並不是由「法律」授權。但這兩部法規都不只是技術性的規範，其中對於人民權利義務的規定都超越了上位的建築技術規則。在「行政程序法」中，只有法律可以授權訂定法規命令，而且下位法規命令之內容不可以超過上位的法律。另「中央法規標準法」規定「應以法律規定之事項，不得以命令定之」。於是將全部條文直接移入上位的法規命令來因應，至於這併入的兩章內容有無逾越上位的「建築法」的目的，則是另一層面的問題。

民國99年修正，因「獎勵投資條例」已於80年廢止，後繼的「促進產業升級條例」也已在99年廢止，故在法規名稱前加上「原」字，並加上現行的「產業創新條例」。

法規意義

法規目的：為了防止工業興辦人假借設廠名義而興建住宅，或以小於50㎡設廠面積而規避適用第5章（特定建築物）之規定，卻任意超設及擴大辦公室、單身員工宿舍面積，藉以違規使用，所以在第117條第7款增訂總樓地板面積之上限，以杜脫節取巧。另為導正工廠建築物設置基本設施及設備之需，而增訂第2項規定「前項第7款工廠建築物之基本設施及設備標準，由中央主管機關另定之」，此為民國82年「工廠類建築物基本設施及設備標準」的法源依據³⁾。也就是說，本章其實是為了防止工業用地的違規使用，而非出自工業生產的需求所訂定。
　
- 工業用地做其他使用的原因：我們沒有找到足夠的文字記述民國60～80年代工業用地違規使用的情況，不過一直到100年代，「工業宅」在許多縣市都還是很普遍的現象。「工業宅」是位於工業用地的住宅建築，其用途多半登記為土地使用分區管制所未禁止的「一般事務所」、「零售業」、「辦公室」、「技術服務業」等等，在某些工業區土地也可能登記為「員工宿舍」。「工業宅」反應了「住宅用地」的供給不足或受到炒作的現象，因為工業用土地的價格遠比住宅用地低廉，而住宅建築的買賣價格又遠高於工廠建築，「工業宅」能以低於住宅市場行情的價格供給，又能保有利潤空間，就吸引了開發業者的投入。一旦工業用地開發為住宅社區，土地價格上揚，會導致其他地主不願意再將土地供給給工廠建築使用，結果必須再開闢新的工業區以供受到排擠的工廠建築使用。早期有許多工廠建築的樣貌與附騎樓的透天店鋪住宅無異，遊走於違規使用的灰色地帶；近年的「工業宅」樣貌則與一般集合住宅大樓無異。近30年興起的「自助式批發倉儲（量販店）」在初期也是遊走法規邊緣，因為商業區土地價格昂貴，只有郊區或工業區土地能支持這種經營型態。
  
  另一方面，隨著市中心土地供給不足，城市逐漸擴張，而都市計畫的擬訂及變更手段難以良好地因應這種逐漸成長的模式，通常採用「不連續擴張」的發展模式，往城市外緣方向建立衛星城鎮。結果原本劃設在郊區的工業區若非被連續擴張的城市吞沒，就是被不連續擴張的衛星城鎮包圍而成為可及性高的市中心土地。「工業宅」的現象也反應了土地使用分區管制手段面對都市發展的侷限性。
  　
- 工業用地的使用限制之目的：其目的並不是為了確保住宅的居住品質，而且在「土地使用分區管制（zoning）」理論中也一直都沒有統一的見解。我國的都市計畫法令、區域計畫法令對於工業用地的其他使用都傾向於限制；日本的都市計画法令則剛好相反，除了「工業專用地域」以外，「工業地域」和「準工業地域」都允許設置住宅、社福機構、店鋪等等。兩國法令態度的差異有待進一步研究。我國法規的主流觀念可能是認為以各種使用的土地需求預估模型擬訂的使用分區，如果彼此之間任意地流用，可能會導致「另一種使用分區土地的供給不足」。而且「混雜的使用」也不符都市計畫或區域計畫的原意，對應設置的公共設施種類和數量、密度也不一樣，稅賦基礎也有差異，種種原因導致法令態度傾向保守。不過，都市計畫對於土地使用的「意象」只是種理論推估和想像，若真實的需求與計畫想像不符，仍然有其他變通的都市計畫手段做調整。例如台北市的「大內湖科技園區」允許繳交「次核心產業回饋金」後略微放寬使用項目，另外著名的「大灣北段（禁止作住宅使用的商業區）」也在研議以繳納回饋金的方式來解決大量的違規商業住宅。
  　
- ＃同樂會觀點　土地之使用未依照其使用地編定、或都市計畫分區的規劃，其實是土地使用管制上的問題，未必與建築法之目的「公共安全、公共交通、公共衛生、市容觀瞻」有所妨礙。然而「違規使用」是建築完工後的使用行為，通常以稽核及行政罰鍰繩之，執行困難且效果不彰。而更強烈的手段又恐會引起其他後果，是以我國常以「限制建築行為」作為「土地使用管制」的手段。這類以「防止違規使用」為出發點的建築法令很難論証其合理性和必要性，甚至反而對合法的使用需求造成過度限制。

適用對象

適用的土地及建築物用途：只適用於工業用土地的工廠類建築物。
　
- 工業用土地：本文以「工業用土地」一詞來簡稱法條中的「都市計畫的工業區及非都市土地的丁種建築用地」。值得注意的是，並非所有的「丁種建築用地（簡稱丁建）」都是先劃定為工業區再加以編定。有些零散的丁建是依既有的使用所編定，有些則是因為被其他丁建包圍、夾雜、或毗連工業區土地，而由地主或開發者申請變更編定而來。還有依工業法令開發的工業區，再變更編定為丁建。所謂的「工業法令」就是法條中所稱的「獎勵投資條例（已廢止）」、「促進產業升級條例（已廢止）」、及「產業創新條例」。
  　
  - 非工業用土地的情況：在大部份地方的土地使用法令中，許多非工業用土地並不禁止設置「無公害的小型工業設施及農牧相關的加工設施」。在「非工業用土地」設置的「工廠類建築物」毋需適用本章的規定⁴⁾。
    　
- 工廠類建築物：在大部份地方的土地使用法令中，「工業用土地」容許若干工廠以外的用途，例如「與工業發展有關之設施」、「公共服務設施及公用事業設施」，在某些地區甚至容許「一般商業設施」。這些在「工業用土地」興建的「非工廠類建築物」毋需適用本章的規定。但必須注意的是，除非土地使用法令有明文容許，否則辦公室、倉庫、員工宿舍等用途通常被視為「工廠必要附屬設施」，屬於「工廠類建築物」的一部份而必須適用本章之規定，只有在特定條件下才能單獨設置，另參閱第272條之筆記。
  　
  - 非依總則編第3-3條之使用類組：並非所有C類組（工業倉儲類）或名稱裡有個「場／廠」字的都是「工廠」，由地方政府依個案事實認定。例如C-1汽車修理場、I組危險廠庫都不屬於本章的適用對象⁵⁾。

對象單元：法條文字上的適用對象單元是「建築物」，一般而言是指「棟」或「幢」；但是實際執行上卻通常是以「建築基地」為對象單元，因為在同一基地裡，生產廠房與附屬空間是可以分棟設置的⁶⁾。此執行方式與「落實土地使用管制」的立法原意相符。

適用的規模門檻：原本「工廠類建築物基本設施及設備標準」的適用條件就是第117條第1項第7款「工廠類，其作業廠房之樓地板面積之和超過50㎡或總樓地板面積超過70㎡者」，未達此門檻的微型工廠不受本章限制。但是該標準併入本章後，前項適用條件也刪除，變成不論工廠建築規模大小皆需適用。

例外但書對象：「依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產業創新條例所興建之工廠，或各該工業訂有設廠標準或其他法令另有規定者」，但書的對象單元是建築物。不過工廠的目的事業主管機關「經濟部工業局」認為仍應適用本章規定，所以此但書的前半段形同虛設，詳下文說明。

條文探討

除依原獎勵投資條例、原促進產業升級條例或產業創新條例所興建之工廠，或各該工業訂有設廠標準或其他法令另有規定者外

但書的原意可能是因為依「產業創新條例」等法規開發之工業用地受到比較嚴格的管控，違規使用的可能性較低，故不予限制。但工廠的目的事業主管機關「經濟部工業局」認為該等工業法令並沒有訂定技術層面的規定，也未針對工業區訂定設廠標準，反而要求地方政府建管機關依照技術規則之規定⁷⁾。因此除非該工業訂有相關的設廠標準，仍需依本章的規定⁸⁾。

即使是已訂有「設廠標準」的工業（參閱「其他相關法規」），有些設廠標準中並無針對廠房建築物的要求，有的設廠標準甚至指定依技術規則規定，請特別留意。

執行疑義

有關規避本章限制的方法：所謂上有政策、下有對策，民間對於工業用地的使用限制也有相應的方法，防不勝防。本條的解釋函中有相當多都是針對此類行為的回應，歸納如下：
　
- 共同起造人與分別持有部份廠房單元：
  - 在自地自建的情況，常以共同起造人申請，再協議分別持有部份廠房單元，便可規避建築法規的限制。因為取得使照之後即已完成建築程序，有關產權登記非關建築管理，不屬建管機關的權責⁹⁾。
  - 在「公寓大廈管理條例」實施之前，同一建築物的區分所有權是個很大的灰色地帶，不論以建築法令或戶政法令都難以有效合理地管理。早期曾要求「每一戶依規定應能直接或以私設通路連接道路¹⁰⁾（無法規依據）」，或「如有協議分別持有部份廠房單元，其每一單元廠房及其附屬之單身員工宿舍、辦公室不得分離持有¹¹⁾（無法規依據）」，或「需領得法定空地分割証明¹²⁾（此函已廢止）」，「工廠建築物之基地分割後，各基地均應符合『工廠類建築物基本設施及設備標準』¹³⁾」，皆以增加分割建築物或基地的難度企圖加以約束。
    　
- 由單一個人或建設公司為起造人集體興建多戶工廠類建築物：
  - 這種作法並不違反建築法令或「工廠管理輔導法」¹⁴⁾。而且建築法令並未規定需以工廠的代表人作為建築物的起造人；相反地，若工廠未取得法人資格，亦不得以工廠代表人作為建築物的起造人¹⁵⁾。
    　
- 領得使照後再辦理分戶：於申請建照時符合相關的廠房面積規定，但在領得使照後申請擴編門牌，辦理建物的產權分割登記，以供非工廠使用。由於擴編門牌及產權登記都不屬於主管建築機關的業務，因此存在法規上的漏洞。
  - 為防堵此種行為，民國82年營建署會同地政司、戶政司、經濟部工業局、省府建設廳、民政廳、地方政府研議出「限制工廠類建築物准予擴編門牌辦理建物分割之執行」。要求擴編門牌必須辦理法定空地分割、變更使用執照、變更原工廠登記事項、分割後每一單元之作業廠房均應符合「工廠類建築物基本設施及設備標準」的最小面積規定，但在該標準施行前掛號申請的案件不受限制¹⁶⁾。此函於90年廢止¹⁷⁾。
    　
    - 因為其他法令的變革，使得該函已無繼續施行的必要。如民國90年實施的「工廠管理輔導法」採「例外許可制」，因此「變更工廠登記」已無管制效果；「門牌編訂」回歸各地方的自治法規；公寓大廈管理條例施行後，同一建築物已有法規依據可以區分為數個專有部份分別編訂門牌，無需涉及基地和法定空地的分割。此外，該函並無法律或法規之授權依據，未符合「行政程序法」的規定。
      　
  - 「編訂門牌」屬於戶政機關的業務，上述有關「擴編門牌」必須先辦理「變更使用執照」的要求，來自更早的內政部函釋：「凡必須申請建造許可之房屋，戶政機關應依據建造或使用執照記載編訂門牌¹⁸⁾」，故實務上以使用執照登載的戶數為準¹⁹⁾。但「變更戶數」如果未涉及主要構造、防火避難設施及消防設備者，基於簡政便民並符合公共安全的原則，得以備案方式辦理²⁰⁾。
    　
- 是否真的有設立工廠：不論是先申請設立許可而後撤銷、或是未辦理工廠登記，皆不違反都市計畫法²¹⁾或建築法令。只有變更為非工廠使用，才受到限制²²⁾。

以既有廠房申請設立工廠：本章的目的是為了促進工業用地的合理使用，防杜違規興建住宅。如果利用既有廠房建築物設廠，在不涉及用途變更的原則下，得不受本章之限制²³⁾。

工業區內之非工廠建築物的私設通路標準：若該用途為該工業區所容許，依第5章（特定建築物）規定之道路（或私設通路）寬度應以該用途之類別為準，而非依工廠類建築物的標準²⁴⁾。

工業區容許的其他產業：在工業區容許進駐使用的各種產業中，有些可能不具有符合「工廠」傳統定義²⁵⁾的空間，例如資訊軟體業、電視攝影棚等。這些產業所設置的場所可能並未列入建築法令的使用類別、組別、及使用項目舉例，應按個案事實認定使用類組。如果不屬於工廠類建築物，即不受本章之限制²⁶⁾。

對危險設備的規定：技術規則未針對工廠中的高溫危險設備訂定規定，是以如何確保鄰地建築物之安全，尚待有關機關訂定設廠標準²⁷⁾。

其他相關法規

都市計畫法第36條：工業區為促進工業發展而劃定，其土地及建築物，以供工業使用為主；具有危險性及公害之工廠，應特別指定工業區建築之。

都市計畫法台灣省施行細則第18～22條

非都市土地使用管制規則附表一（各種使用地容許使用項目及許可使用細目表）

加強都市計畫工業區及非都市土地工業區以外丁種建築用地興建工業用建築物設計及施工管理執行要點²⁸⁾：民國81年訂頒，次年才訂定「工廠類建築物基本設施及設備標準」。這是為了防止「工業宅」以各種方式規避法令所做的規定，性質上屬於對地方主管建築機關的「行政指導」。

「工廠類建築物基本設施及設備標準」廢止後的法令適用：原規定應依「工廠類建築物基本設施及設備標準」檢討審核者，於該標準納入技術規則後，依本章檢討審核²⁹⁾。

工廠管理輔導法：民國90年「工廠管理輔導法」取代了原本的「工廠設立登記規則」，由「事先許可制」改為「例外許可制」。但經濟部尚未指定應申請許可的條件，故目前工廠均可於設廠完成後再申請登記，申請建照前免檢附工廠設立許可³⁰⁾。
- 早期曾要求「工廠必須之員工宿舍及其附屬康樂設備如餐廳福利社等應准予建築惟應於申請建廠時連同設廠計畫一併提出申請並經主管機關之許可」³¹⁾，於工輔法施行後亦停止適用³²⁾。

已設有設廠標準的工業（舉例）：
- 爆竹煙火製造儲存販賣場所設置及安全管理辦法（依爆竹煙火管理條例）
- 公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法（依消防法）
- 事業用爆炸物製造工廠設置標準（依事業用爆炸物管理條例）
- 化粧品製造工廠設廠標準（依化粧品衛生安全管理法）
- 食品工廠建築及設備設廠標準（依食品安全衛生管理法）
- 酒產製工廠設廠標準（依菸酒管理法）
- 菸產製工廠設廠標準（依菸酒管理法）
- 飼料工廠設廠標準（依飼料管理法）
- 飼料油脂工廠設廠標準（依飼料管理法）
- 醫療器材製造業者設置標準（依醫療器材管理法）
- 藥物製造工廠設廠標準（依藥事法）
- 環境用藥工廠設廠標準（依環境用藥管理法）
- 動物用藥品製造廠設廠標準（依動物用藥品管理法）
- 農藥工廠設廠標準（依農藥管理法）