140｜本章之適用範圍

• 民國63年初訂，基本上是沿襲「台灣地區重要都市建築附建防空避難設備辦法」，其法律依據為「建築法」及「防空法（（「防空法」之主管機關為國防部，於民國94年廢止。相關的規定由「民防法」承繼，中央主管機關為內政部（警政署）。））」。
  • 最初在條文中直接指定了適用地區，為主要城市的都市計畫區域，包括台北市和四個省轄市（基隆、台中、台南、高雄）及五個縣轄市（二重、新竹、嘉義、屏東、花蓮）。

• 民國63年底即修正，有兩大要點：
  • 原本訂有地面層100㎡的面積門檻，雖然看起來頗為合理，但當時大部分的民間建築都未達這個規模而不必附建。為了達到「全面防空」的政策目標，刪除了本條的面積門檻，另在第141條的附建標準中加上小於10㎡即免附建的放寬但書（（(63)台內營字第607352號令（修正說明）））。
    　
  • 適用地區改以函令指定，不再於法規條文中指定。雖說以函令指定比較有彈性，但是原本條文中註明的「都市計畫區域內」字樣在此次修改後逸失，爾後指定地區只載明「行政區域」的名稱。由於一個行政區可能只有局部屬於都市計畫範圍，而一個都市計畫的範圍又有可能跨越兩個以上的行政區（（例如原台南市和台中市的主要計畫都包含一部分原台南縣和原台中縣的區域。(64)台內營字第650154號以「都市計畫範圍」作為適用範圍，而非以行政區域。）），使得適用地區產生疑義。詳後文說明。

• 民國65年修正，但書條件中的「垂直增建」增訂「限於各次增建合計未達40㎡」。

• 民國69年修正，因「垂直增建」要補建地下室很困難，又刪除「40㎡」的條件，以資便民。

• 民國78年修正：
  • 考量結構需求及空間的有效利用，免除「5層以下非供公眾使用建築物」的附建義務，修改序文，第141條同步修正。
  • 因被指定的行政區域常包含偏遠的郊區，故第141條在67、71年陸續對山區或偏遠郊區的工廠及學校增訂替代但書，至78年時移置於本條並加以簡化，且適用於所有用途。
  • 另針對特殊用途增訂第四款例外但書。

• 民國96年修正，因為「區位偏遠」不易認定，修改但書的條件。

• 民國115年全章修正，本條僅將「標準」一詞改為「基準」，因為內政部認為「標準」是「法規名稱」的用語。

• 有關行政法的從新從優原則：本章的適用條件經過多次修正，引起許多新舊法規適用性的問題，解釋函中有相當多都與此有關。關於行政法的「從新從優原則」另詳延伸閱讀。

防空避難設備是為了在遭受空襲時，保護人員之生命安全。本章的架構如下：

• 第140條：適用的條件，包括適用的地區、適用的建築行為、適用的用途，以及例外條件。
• 第141條：依建築物的用途與規模規定附建標準。
• 第142條：特殊規定
• 第144條：構造規定

• 本章的適用對象是在適用地區內的所有建築物（包括供公眾／非供公眾使用），在申請新／增／改建及變更用途時必須依第141條之標準附建防空避難設備。
  • 本條附帶四款例外但書。
  • 即使適用本章的建築物也可能未達第141條的適用門檻，例如5層以下的非供公眾使用建築物、及4層以下供其他公眾使用（未表列用途）之建築物等皆不必附建。
  • 若未符合本條及第141條的所有適用條件，仍可以自設防空避難設備（相對於「依法設置之防空避難設備」），但無法免計容積（（設計施工編第162條第1項第2款、(90)營署建管字第026125號））。對銷售型的建築開發而言會造成非常大的影響，請特別留意。

• 對象單元：原則上是以一宗基地為範疇來檢討，但下列情況不限於一宗基地之內。
  • 學校和工廠可以整體規劃附建（（設計施工編第141條））。
  • 同時申請建照的建築物，可以集中附建（詳第142條之筆記），不限於同一基地或同一街廓，而且可以設置於私設通路下方（（(75)台內營字第368015號））。

人類歷史上的第一次空襲行動（由空中攻擊地面，air strike）是1911年義大利空軍轟炸一座被土耳其佔領的基地。第一次大規模的空襲則是一次大戰期間，德國以齊柏林飛船轟炸倫敦。第二次大戰時，空襲行動被廣泛地應用在戰略和戰術目的，例如為了破壞軍事物資的生產、破壞通訊網絡、破壞敵國的工業和軍事資源（包括主要戰場和防空裝備、基礎建設等），甚至是為了削減敵國的人口。重要的軍事設施通常有堅固的掩體來抵抗地面炮火或空襲，甚至有高射炮、防空飛彈等防空武器（air defense）。而本章所謂的防空避難設備（air-raid shelter）則是為了保護平民所建造的構造物。閱讀更多...

• 適用地區：前述「行政區域」vs「都市計畫範圍」的疑義直到民國88年才有明確的指示，「適用地區」包括以下四種¹⁾：
  • • 附表所列行政區內的都市計畫地區
    • 附表所列行政區內，非實施都市計畫地區之6層以上集合住宅
    • 附表所列行政區內，非實施都市計畫地區之政府開發工業區內之工廠
    • 國中、國小適用地區另依行政院函示規定辦理
      　
  • 「附表」指的是「內政部指定建築物附建防空避難設備適用地區一覽表」，此表是歷年指定地區的彙整，最新的版本於民國112年公告²⁾。但請注意這個表不能單獨看，必須配合88年的函釋文字。此函回歸初版法條的標準，以「行政區」與「都市計畫範圍」的交集區域為主。但在指定「行政區」內的「非都市土地」，仍有人口密集住居或重要產業群落可能成為空襲目標，故88年函釋將指定行政區內非都市土地的指定建築物也納入適用範圍。
    　
  • 此外，分佈在各地的國中、國小不僅學生聚集，戰時也是重要的避難場所，還可能被徵用為其他用途。故適用地區除「附表」所列的重要城鎮以外，還包括指定的「重要軍事目標地區」³⁾，以免軍事目標被攻擊時受到波及。至於重要城鎮及重要軍事目標以外地區之國中小校舍，因地方教育部門的財務困難，暫免附建防空避難設備⁴⁾。

• 供公眾使用建築物：原條文為「凡經中央主管機關指定之適用地區及供公眾使用建築物，從事建築物之新建、增建、改建或變更用途」。民國78年因免除了「5層以下非供公眾使用建築物」的附建義務，與第141條一起修正，結果因為斷句的差異使得適用範圍發生改變。原本「供公眾使用建築物」不論是否在「指定地區」都必須附建，修正後變成只有在「指定地區」才必須附建⁵⁾。

• 新舊法規的適用：必須以新／增／改建或變更用途「行為時的法規」為準⁶⁾。
  　
  • 原有合法部分：新／增／改建或變更用途時只需要就該部分計算應附建的面積，原有合法建物的部分不必納入計算，意即無需全面改善。如果原附建的防空避難設備按「原建築物建造時的法規」有超量建造者，其超建的部分可以抵充新／增／改建或變更用途部分所必須增建的防空避難設備⁷⁾。
    　
  • 變更使用：舊有建築物申請變更使用的情況，有關「防空避難設備」是否應檢討，以「建築物使用類組及變更使用辦法」的規定為準，其中有部分用途並未要求檢討（意即不必補建）。
    　
  • 變更使用前後的使用性質相似：仍必須附建⁸⁾。不過該函釋未提及符合本條第1款的情況可以例外。
    　
  • 補建有困難的情況：原有合法建物變更用途而成為「供公眾使用建築物」時，但如果確實補建有困難，得依建築法第102-1條以繳納代金方式為之⁹⁾。特殊情況時准依同編第142條改建為地面式防空避難設備，或於原有三樓以上之地面層加強其建築結構作為防空避難場所¹⁰⁾。
    　
  • 變更設計：如果在法令修正前已掛號申請建照，但尚未領得使照，得依中央法規標準法第18條但書，適用舊法令¹¹⁾。但如果新法規較為有利，也可以依新法規辦理¹²⁾。

• 原本不屬於適用地區的建築物，如果後來被指定為適用地區，一旦涉及「增建」行為時，其「增建部分」必須依行為時的規定附建¹³⁾。

• 若僅有「垂直方向」的增建行為，因為補建地下室比較困難，所以給予例外放寬。
  • ＃同樂會觀點　實際上「垂直增建」並不會增加建築面積，因此以「建築面積」為附建標準的用途若僅以「增建部分」來計算附建面積時，本來就不必再增加附建。意即只有非以「建築面積」為附建標準的用途才有放寬效果。

• 這是由第141條移過來的規定。原條文指的是位於山區或非都市土地的工廠和學校，若其周圍有樹木隱蔽的山坡、山谷可供避難疏散的情況，可以免附建防空避難設備。

• 已函釋得免附建的用途包括：以機械輸送穀物及水泥散裝倉庫¹⁴⁾、僅供冷藏食品用之冷凍庫¹⁵⁾、學校內單獨建造之廚房及廁所¹⁶⁾、靈堂納骨塔¹⁷⁾、公共設施保留地臨時建築¹⁸⁾、公共浴室、水族館、寺院、廟宇、加油站、儲藏危險物品之倉庫¹⁹⁾、無人員活動之機械式立體停車塔²⁰⁾、游泳池看台下之更衣室²¹⁾、變電所²²⁾。
  • 在宗教建築中，「寺院、廟宇」被認為多處於山野叢林，其本體即在疏散隱蔽地區內，可免設防空避難設備。但「教堂」被認為多在都市地區，且集會活動較頻繁，故不能比照「寺廟」。除非教堂興建於山野叢林，且附近地形可供避難疏散，方可比照「寺院、廟宇」免設防空避難設備²³⁾。
  • 以上「得免附建」的建築物用途，如果位於「適用地區」內，仍屬於「依法附建」，可免計容積²⁴⁾。

• 已函釋應附建的用途包括：港口的倉庫通棧²⁵⁾、監獄²⁶⁾、保齡球館²⁷⁾、獨立構造之更衣室²⁸⁾。
  • 教會附設的宿舍及辦公廳視為教會的一部分，應依供公眾使用建築物之標準附建²⁹⁾。

• 同一宗基地的多棟建築物之起造人不同：仍可集中附建防空避難設備，但其內部空間、進出口、共同通路不可隔絕³⁰⁾。

• 擅自建造之補辦申請手續：有關防空避難設備必須適用「補辦手續時」的法令³¹⁾。

• 地下層防空避難室編釘門牌：過去戶政機關原則上對地下室不編定門牌，但若為商場請領營業執照或辦理產權登記之需要，可以申請核發該號門牌地下室之証明（即「所在地址証明」）³²⁾。72年函釋認為依法附建的防空避難設備不能申請編釘門牌³³⁾。81年函釋則認為非屬法定防空避難設備，且非屬共用性質，可以核發門牌³⁴⁾。

• 防空避難室的分割：既成的防空避難室可能因為部分拆除重建等需求而需要辦理分割。過去「建物測量辦法」規定建物必須「增編門牌號」才能分割，導致地下的防空避難室因不能編釘門牌而無法分割³⁵⁾。但現行的「地藉測量實施規則」的條文已修正，並無此限制³⁶⁾。

• 重要軍事目標地區：南方澳、北部之林口台地、大園、湖口、台北縣之金山、台中縣之公館機場、彰化縣之和美、鹿港、雲林縣之北港、南部之麻豆、新化、關廟、大崗山、九曲堂、東港、枋寮、楓港、恆春、宜蘭縣之礁溪、桃園中正國際機場、機園機場等21處。上述重要軍事目標地區，如屬鄉鎮者，以行政區界為劃定範圍；如屬機場、港口地區者，以該基地週邊外之1000公尺內為劃定範圍³⁷⁾。
  　
  • 大崗山以184縣道（現為台28線）、高14鄉道、高37鄉道、台19甲線以內為適用地區³⁸⁾。

• 內政部指定建築物附建防空避難設備適用地區一覽表：(112)台內營字第1120810617號令

「防空避難設備」在中國稱為「人民防空工程」，簡稱「人防工程」。架構相當完整，頗值得拿來對照參考。

• 中华人民共和国人民防空法（1996年制定）
  • 第11條 城市是人民防空的重點……。
  • 第13條 城市人民政府應當制定人民防空工程建設規劃，並納入城市總體規劃。
  • 第18條 人民防空工程包括為保障戰時人員與物資掩蔽、人民防空指揮、醫療救護等而單獨修建的地下防護建築，以及結合地面建築修建的戰時可用于防空的地下室。

• 人民防空工程建设管理规定
  • 第2條 本规定所称人民防空工程，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室（以下简称防空地下室）。
  • 第45條 城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建防空地下室。
    前款所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。

• 人民防空设施通用规范（徵求意見稿）
  • 2.0.1 县级以上（含）城市应编制城市人民防空专项规划，纳入城市总体规划，并将人民防空设施建设要求纳入城市控制性详细规划。
  • 2.0.4 各类人民防空设施的功能、防护等级、规模、布局应纳入城市控制性详细规划。