141｜附建標準

為我國的原生規定，但法令並不很周延，本條立法至今修正達七次，解釋函奇多，值得一探究竟，有助於理解過去立法的用意和思考未來的走向。

• 民國63年初訂，立法時的建築物普遍不高，因此初版的附建標準比現在更嚴格。

• 民國63年底即修正，配合第140條刪除面積門檻，本條增訂第3項放寬但書「依第一項各款標準附建地下室未達10㎡，准免予附建。」（現已刪除）

• 民國64年修正，工廠建築物在同一廠區的防空避難設備面積可以合計；首次規定可以依實際作業人數換算面積，每人0.5㎡；增訂同一基地可集中興建共用防空避難室的規定。

• 民國67年修正，繼續補充工廠建築物之規定；工廠新建或增建時，同基地的舊有建築物得免予補建；首次出現「整體規劃」概念；位在山區／非都市土地的工廠，若150m內有樹木蔭蔽的山坡／防空壕，可以替代防空避難設備。

• 民國71年修正，條文結構大幅改變，第1項擴增為6款。針對學校建築物增訂特殊規定；並將工廠和學校區分為「非整體規劃附建」和「整體規劃附建」；「整體規劃附建」之標準均為每人0.5㎡，任一點至最近的防空避難設備距離應在400m以內。

• 民國78年修正，條文結構整併，第1項縮減為2款（非供公眾使用／供公眾使用），第2款包含4目：
  • 考量5層以下的「非供公眾使用之建築物」在結構上並不需要地下室，空間通常也會閒置，故取消5層以下的附建義務，但6層以上改為「全部」附建。此修正後不會再產生10㎡以下的防空避難室，故原放寬但書刪除。
  • 有鑑於學校及工廠的附建標準太複雜且不易認定，因此大幅簡化。整體規劃的規定也與同年修正的第142條第4款稍作統一，距離均改為300m，但附建標準提高為每人0.75㎡ 。替代防空設備的規定移到第140條第3款。
  • 「地面層樓地板面積」一詞改為「建築面積」。
  • 刪除了原第2項「前項建築物供二種以上不同之用途使用者，以其中限制較嚴者為附建標準（地下或半地下式）。其為二層以下之建築物，得就其地面層依規定構造改建為地面式避難設備」。
  • 因第141條的附建標準調整，已無附建10㎡以下的情況，故刪除原第3項。

• 民國91年修正：
  • 因88年經濟部工業局刪除了工廠設立許可申請書上的使用人數註記，使得建築管理頓失「人數」依據，於是就把工廠自第2款第3目（可依人數計算整體附建）刪去，改依第2款第4目「供其他公眾使用」之附建標準，門檻為5層以上。
  • 另為獎勵增設停車空間，增訂第2項規定整層為獎勵車位的樓層（指地上層）在檢討防空避難設備時不計入樓層數。

• 民國96年修正：
  • 因經建會列管的歐洲商會建議書指出，商場附建防空避難設備的規定影響外商投資意願。國防部、警政署亦認為沒有必要，而且達到五層以上的供公眾使用建築物還是必須附建，於是刪除了原第2款第2目針對商場等用途的特殊規定。原第3目（學校用途）調整目次。
  • 自動化生產的工廠建築物若依建築面積附建，附建面積可能遠大於避難需求而造成投資浪費，於是又恢復「依人數計算」，增列於第2款第3目。

• 民國115年修正：
  • 依內政部頒佈的防空避難指引¹⁾，躲避空襲時所採取之避難防護姿勢為跪姿、趴下姿勢，為避免避空　襲時過於擁擠，參考國外供短期避難（一天以內）的公共避難設施標準，芬蘭約為每人0.75㎡、韓國約為每人0.82㎡、瑞士約為每人1㎡，將本條第1項第二款第(二)(三)目，學校及工廠建築物的設置標準由每人0.75㎡增加為每人1㎡。
  • 增訂第3項，對於學校建築物之新建／增建／改建／變更用途的情況，考量依新標準附建可能有困難，明訂只有增加計畫容納人數之差額部分才需依新的附建標準設置。但對於工廠用途則沒有予以放寬。

• 防空避難設備是為了在遭受空襲時，保護人員之生命安全。

• 本條的適用對象包括符合第140條適用地區內的所有用途建築物。但不包括依該條第4款所核定的特殊用途，詳第140條之筆記。

• 適用本條的建築物再依「非供公眾使用」及「供公眾使用」分類，分別設有不同的樓層數門檻。
  • 「供公眾使用建築物之範圍」另以行政命令公布²⁾。請特別留意，大部份用途的建築物只要達到一定規模或樓層數，就被歸類於「供公眾使用建築物」。同一建照中之各使用單元即使分別未達門檻、但合計已達規模門檻的情況，應屬於供公眾使用建築物³⁾。其中有些分類標準不太容易以常識來判斷，例如「集合住宅」達6層以上和「倉庫」達300㎡以上就屬於「供公眾使用」。
  • 層數的認定：層數的認定依同編第1條第12款之定義，但符合本條第2項的樓層（整層均供獎勵停車使用）可以扣除⁴⁾。其中第2款第3、4目的供公眾使用建築物，只要5層以上之建築物有任何部分供該類使用，不論「供公眾使用之部分」是否位於5層以上，皆必須按建築面積全部附建⁵⁾。

• 變更使用：舊有建築物申請變更使用的情況，有關「防空避難設備」是否應檢討，應以「建築物使用類組及變更使用辦法」的規定為準。其中有部分用途並未要求檢討（意即不必補建），請特別留意。

• 特殊用途：未依同編第140條第4款認定為不適用本章的特殊用途，若被認定為「供公眾使用」，其附建標準均依照本條第2款第4目（供其他公眾使用）。已函釋之用途包括：幼兒園⁶⁾、三溫暖⁷⁾、視聽娛樂業⁸⁾等。
  • 附建標準原則上是依「建築物用途」決定，例如在學校用地增建的幼兒園，仍然是依幼兒園的標準，而非學校的標準⁹⁾。

• 意思是「按建築面積之100%的面積附建」。這個不太口語化的句型是因為在早期法條中，不同樓層數有不同「比例」的附建標準，例如「3至4層建築物，按地面層面積1/4附建」。

• 比例問題：立法年代的建築物是採用「建蔽率管制」，所以原本用「地面層面積（或建築面積）」乘上一定的附建比例，就會大致與地上層規模成正比。然而經過多次的修法，加上全面實施容積管制，附建標準卻沒有與時俱進，與建築物規模之間比例關係變得薄弱。在相同的總容積之下，如果實設建築面積愈小，所需附建的防空避難室就愈小，與地上的建物規模不成比例。不過民防主管機關在衡量避難需求時是以區域作為考量，而非個別建築物，目前的附建數量大致上都超過實際需求。

• 實設建築面積vs法定建築面積：
  • 早期的法規條文採用「地面層面積」一詞，其立法的出發點可能是利用地上構造物的覆蓋來抵抗炸彈的威力。由「臺灣地區防空疏散避難實施辦法（已廢止）」第19條允許三層以上既有RC建築物的一樓整建為防空避難場所，可旁證此觀點。雖然第144條的構造規定並沒有禁止防空地下室的頂板直接露天，但從立法年代的考量來說應該比較接近於「實設建築面積」。
    　
  • 立法初期的防空避難設備僅只是額外的造價負擔，沒有兼用的價值，因此能少蓋一點就不會多蓋。且一宗基地可能會分區分期建築，因此一直以來都是以「實設建築面積」為依據。
    　
  • 然而實施容積管制以後，防空避難設備成為一種可以免計容積的公共設備。對銷售型的房產而言，反而能增加開發利益，變成能多蓋一點絕不會少蓋。若採用「法定建築面積」似乎與建築物規模的較成比例，且能最大化開發利益。但基由前述理由和慣例，執行上仍然是以「實設建築面積」為準，因此在適用地區的開發者可能會盡量提高實設建築面積，以增加開發利益。

• 依第2目及第3目的規定，學校和工廠可以「整體規劃附建」。

• 適當地分布：「整體規劃附建」意即不必按棟附建，可以集中也可以分散配置，只要總量符合規定。理想的防空避難設備應適當地分布，其中學校的校舍和居室有距離上的限制。

• 依使用人數來計算規模，而非樓地板面積。
  • 如果主管機關核定的計畫容納人數並未增加，且整體規劃附建的面積已足夠，學校與工廠之新建建築物得免再增加防空避難設備面積，但步行距離仍應符合規定¹⁰⁾。
  • 其他用途的建築物都不能按使用人數計算¹¹⁾，但仍可以「集中設置」（不必按棟附建），詳第142條之筆記。

• 工廠不受「一宗基地（建照）」或「街廓」的限制：「同一工廠」的基地即使被道路分割為數宗基地，仍可採用「整體規劃附建」的方式¹²⁾。

• 本目的斷句易生疑義。回顧立法沿革，自民國90年起之適用條件即改為「供其他公眾使用之建築物，其層數在5層以上者」。92年考量大型自動化工廠若依建築面積附建可能造成巨大浪費，復又增列工廠得依人數附建的規定。因此本目的規定應僅適用於「供公眾使用之工廠建築物，其樓層數在5層以上者」，且得選擇依建築面積或依人數附建。未達五層者不必附建。

• 若無投資計畫或設廠計畫書的情況（例如供售賃的廠房），114年函釋認為可以準用設備編第37條（衛生設備數量）附表說明一（三）的規定來檢核或備查作業人數¹³⁾。

• 115年將附建標準由每人0.75㎡增加為每人1㎡。對於新建／增建／改建／變更用途的情況，必須依新規定檢討。
  • 由於工廠類建築物可以選擇依建築面積、或依人數附建，所以並沒有像學校建築物一樣增訂放寬規定¹⁴⁾（本條第3項）。

• 「建築物樓層數」依同編第1條第15款的定義，指的是地上層。若地上層有整層供獎勵停車使用，該層在檢討防空避難設備時不計入樓層的計算（停車獎勵的規定已於民國101年底落日）。但設有法定停車空間的樓層不能適用此規定¹⁵⁾。

• 同一宗基地內興建二幢以上不同層數層數之建築物時，應就其用途、層數分別附建。同一幢建築物各部分的層數不同時，以最多的層數作為該建築物之層數¹⁶⁾。

• 修正說明裡列舉了較多情況的執行方式：

• 因修法而變成多餘的防空避難室：
  • 依新法不必附建：民國78年取消5層以下非供公眾使用建築物的附建義務。原本已依舊法附建的防空避難設備，營建署認為為顧及整體防空政策及人民生命財產安全，宜維持防空避難之用，繼續列管，除非民防機關認為當地的整體設備容量已符合需求¹⁷⁾。此外，「自行設置防空避難室」雖可不受「防空避難設備管理維護執行要點」的管制，但因非屬「依法設置防空避難室」，將無法適用免計容積的優待¹⁸⁾。因此舊有防空避難設備的轉用受到很大的限制。
    　
  • 依新法附建面積較小：各用途的原則不太一致。醫院用途只有超過建造當時及現行標準的多餘部分，才可以申請變更為他種用途¹⁹⁾；而大學用途只要超過現行標準的多餘部分即可變更用途²⁰⁾；工廠也可以為適當之使用²¹⁾。注意在實施容積管制後，變更用途可能必須計入容積。

• 共同留設的防空避難室，日後部份建築拆除改建²²⁾／或辦理法定空地分割²³⁾：
  • 剩餘的建築物必須檢討是否應附建防空避難室。
  • 原附建防空避難設備之拆除應知會當地警察機關。
  • 舊有建築物已辦理分割的各棟地下室，如隔牆分割並符合「建築基地法定空地分割辦法」第3-1條之規定，且分屬各棟使用者，如經相關建築法規檢討均符合規定，其使用範圍之拆除無須經他棟區分所有權人之同意 。

• 舊有建物增建電梯：為鼓勵舊公寓和既有公共建築物改善無障礙設備，同編第55條第2款及「既有公共建築物無障礙設備替代改善計畫作業程序及認定原則」第10點都規定一定面積以下的增建電梯得不計入建築面積。意即增建電梯（屬於水平增建）並不會影響應附建防空避難設備的面積²⁴⁾。

• 同一基地內的面積互補：已領有使照的非供公眾使用建築物，因部分變更為供公眾使用，若原附建的防空避難設備面積不足，可以由同一基地其他棟超建的防空避難設備面積抵充²⁵⁾。

• 複合用途的建築物：同一建築物同時供不同使用時，應同時符合各該款目之規定²⁶⁾。

防空避難設備是依據建築法令附建，其所有權、使用權、和管理權都專屬於建築物的所有權人。作為主管民防機關的警察機關依法²⁷⁾將蓋好的防空避難設備建檔列管或解除列管。但警察機關的列管與否並不影響防空避難設備在建築法令上的避難用途。基於憲法對個人財產權的保護，警察都不能強制所有權人開放其地下室供其他人進入避難。只有在戰爭發生或將發生時，由國防部依據民防法發布管制疏散命令，才能要求民眾開放其擁有的防空避難設備。